Anna Rakemaa: Miksi Kemera mättää ja päätökset ovat kymmensivuisia?

Digitaalisen hallinnon johtaminen on huomioitava ja sen pitää näkyä jo säädöksiä valmisteltaessa eikä vasta niiden toimeenpanossa.

Olen syksyn aikana saanut selvitellä tämänvuotisen Kemera-hässäkän syitä ja syviä sekä omalle väelle, eduskunnalle että itselleni. Lakiuudistuksen ja sitä seuranneen hallinnon menettelyissä on monia hankalaksi koettuja asioita, joita paremmalla suunnittelulla olisi voitu välttää.

Kaksinkertainen hallintomenettely ja kuinka siitä selvitään?

Vanhan Kestävän metsätalouden rahoituslain (Kemera) aikaan Metsäkeskus pystyi muissa kuin metsänparannus, ojitus- ja tiehankkeissa tekemään rahoituspäätöksen töiden toteuttamisen jälkeen. Uuden lain valmistelun yhteydessä kävi selväksi, ettei menettely ole enää EU:n valtion tukisuuntaviivojen mukaan mahdollista.

Koska EU:n valtiontukisuuntaviivat edellyttävät kaikelle rahoitettavalle työlle ennakkohakemusta, ei tukipäätöstä voida enää tehdä vasta töiden toteuttamisen jälkeen. Maanomistajan pitää siis ensin hakea ja sitten vasta Metsäkeskus voi myöntää tuen. Ennen tuen maksamista maanomistaja lähettää töiden valmistumisen jälkeen Metsäkeskukselle toteutusilmoituksen, jonka pohjalta lopullinen rahoituspäätös tehdään. Sen jälkeen tuki maksetaan.

Kaksinkertainen hallintomenettely tarkoittaa todella kaksinkertaista hallintomenettelyä Metsäkeskuksessa. Näin ollen yksittäisen metsänomistajan yhden hehtaarin 160 euron hakemus ja toteutusilmoitus kiertävät kahteen kertaan tallennus-, asiatarkastus-, esittely- ja päätösvaiheet läpi ennen maksatusta. Kun Metsäkeskus normaalisti on tehnyt 55 000 Kemera-päätöstä vuodessa, nyt tehdäänkin päätökset 110 000 hakemukselle tai ilmoitukselle.

Onneksi prosessia voidaan digitalisoida eli hakemusten on tarkoitus tulla Metsäkeskukselle metsänomistajilta ja toimijoilta sähköisesti ja päätösten käsittelyä voidaan Metsäkeskuksen tietojärjestelmässä automatisoida.

Metsäkeskuksella on koko ajan uuden Kemeran käyttöönottoon ja siihen liittyvä tietojärjestelmän rakentamiseen liittyen ollut tavoitteena saada sähköisestä asioinnista ja paikkatietoon pohjautuvasta automaattitarkastuksesta tehoa Kemeran hallinnointiin.

Miksi päätöksiä ja rahoitusta ei kuulu?

Otan vapauden taustoittaa ongelmaa hieman perusteellisemmin.

Vanhan Kemeran voimassaolo päättyi kesäkuun lopussa ja uuden lain tarkasta voimaantulosta ei kenelläkään ollut vielä tämän vuoden maaliskuussa varmuutta. Rohkeimmat veikkasivat sen tulevan käyttöön syksyllä. Ennen kuin uusi tukijärjestelmä tulee voimaan se pitää notifioida EU:ssa eli katsoa, että se on EU:n maa- ja metsätalouden tukisuuntaviivojen mukainen. Notifikaatio voi olla EU:ssa pitkä prosessi ja kokemuksia tästä hitaudessa on Metsäkeskuksella ja maa- ja metsätalousministeriöllä runsaasti. Myönteisten käänteiden ja maatalouskomissaarin vierailun tuiskeissa laki saatiin loppukeväällä notifioitua ennakoitua nopeammin.

Koska toimijoilla oli kiire metsänhoitotöihin, laitettiin laki voimaan jo kesäkuun alussa. Uuden lain tukia odottavien metsänomistajien kannalta kiirehtimien oli hyvä asia, mutta lainsäädännön, hallinnon ja digitalisaation johtamisen kannalta aika paljon huonompi.

Metsäkeskuksen uusi Kemera-päätösten hallinnointiin tarkoitettu järjestelmä oli suunniteltu otettavaksi käyttöön vanhan lain voimassaolon päättyessä heinäkuun alussa, ja näin myös tapahtui.

Koska sekä uusi, että vanha laki olivat olleet yhtä aikaa voimassa kesäkuun ajan, oli Metsäkeskuksen resurssit sidottu vanhan lain päättyessä tulleen, ennätyssuuren hankemäärän käsittelyyn. Uuden lain hakemuksia tuli kesän aikana yli 20 000 kappaletta sähköpostilla ja postilla, ja niiden sekä syksyn aikana tulleiden hakemusten tallentaminen käsin on vienyt Metsäkeskuksessa merkittävästi resursseja. Sähköisen asioinnin osiot tietojärjestelmiin ovat viivästyneet muutamalla kuukaudella ja se lisää tallennustyön määrää. Nyt suurin osa Metsäkeskuksen henkilöstöstä on siirretty purkamaan Kemera-ruuhkaa.

Tähän mennessä Metsäkeskus on tallentanut runsaat 35 700 uuden Kemeran hakemusta. Niitä päästään maksamaan maanomistajille sitten kun toteutusilmoitukset on hyväksytty. Toteutusilmoituksia on Metsäkeskukseen tullut toistaiseksi noin 10 000 kappaletta ja niiden tallennus on nyt hyvässä vauhdissa. Tukimaksatuksia voi siten odotella joulun tienoilla.

Digitalisaation johtamisen ja lainsäädännön valmistelun näkökulmasta tärkeä oppi syksyn Kemera-tallennussavotasta on, että tukilainsäädäntöä ei tulisi laittaa voimaan ennen kuin sen käyttöön suunniteltu järjestelmä on suunniteltu otettavan käyttöön. Ison järjestelmän rakentaminen kilpailutuksineen vaatii aikaa ja aina tulee jotain odottamatonta, joka viivästyttää järjestelmän valmistumista.

Jos siis valtiolla haluttaisiin näyttää lainsäädännön ja hallinnon johtamisen osaamista parhaimmillaan, annettaisiin lakien toimeenpanijalle oikeasti myös aikaa järjestelmien valmiiksi saamiseen.

Kahdeksan sivua tukiehtoja päätöksessä

Erityistä harmia asiakkaille ovat tuottaneet Kemeran pitkät päätökset. Miksi siis maanomistajalle lähtee tukipäätös, jossa on listattu kahdeksan sivua tukiehtoja ja tuensaajan velvollisuuksia?

Tukipäätöksiin sovelletaan valtionavustuslakia, joka edellyttää, että kaikki tuen saantiin liittyvät ehdot ja velvollisuudet kirjoitetaan maanomistajalle tiedoksi. Päätöspohja on valmisteltu MMM:n opastuksella jo aiemman Kemera-muutoksen yhteydessä, mutta otettu käyttöön vasta tämän lakimuutoksen yhteydessä.

Metsäkeskus on selvittänyt mahdollisuutta laittaa nämä lisätiedot sähköisissä päätöksissä linkin taakse tai viitata suoraan rahoituksen ehtoja koskeviin Kemeran pykäliin. Asia tulee uudelleen arvioitavaksi valmistelussa olevan Kemera-lain tarkistuksen yhteydessä.

Lupaus paremmasta

Määräaikaiset tukijärjestelmät ja niiden muuttuminen aiheuttavat hallinnossa aina ongelmia kuten on tänä syksynä hyvin konkreettisesti voitu nähdä sekä maatalouden- että metsätalouden tukijärjestelmän osalta.

Kemera-ruuhka kertoo myös siitä, että digitalisoinnin näkökulma ja digitaalisen hallinnon johtaminen on huomioitava ja sen pitää näkyä jo säädöksiä valmisteltaessa eikä vasta niiden toimeenpanossa.

Hallinnon on hyvä katsoa toimintatapojaan kokonaisprosessin ohjauksen ja riskien hallinnan näkökulmasta. Pohjimmiltaan kyse on usein myös tasapainoilusta hyvän hallinnon vaatimusten ja digitaalisia toimintamalleja vielä rajoittavien säädösten yhteensovittamisesta sekä toimivan asiakaspalvelun varmistamisesta.

Lisäksi on hyvä pitää mielessä, että tietojärjestelmien rakentamisen vaikeudet eivät ole pelkästään julkisen sektorin ongelma, harvoin ne isojen firmojenkaan tietojärjestelmähankkeet sujuvasti satamaan sujahtavat.
Vaikka tässä on nyt käsitelty pitkälti syksyn Kemera-tilannetta niin oleellisempaa on kääntää katseet tulevaan ja siihen tällä uudistuksella on koko ajan tähdätty.

Ensi keväänä uusi ja uljas sähköinen Kemera-hallinto toimii jo tehokkaasti. Sähköiset hakemukset kulkeutuvat Metsäkeskukselle suoraan toimijan järjestelmästä tai Metsään.fi-palvelusta. Silloin selvät hankkeet solahtavat sujuvasti automaattitarkastusten ja joukkopäätöksenteon kautta nopeasti asiakkaille.

Ja mikä tärkeintä, Metsäkeskuksen toimihenkilöt voivat keskittyä tallennusten sijaan Kemera-töiden laatuun ja asiakaspalveluun.

Anna Rakemaa
anna.rakemaa(at)metsakeskus.fi

Lue lisää Metsäkeskuksen blogikirjoituksia

Anna Rakemaa

Kirjoittaja on helsinkiläinen metsänhoitaja, joka toimii Metsäkeskuksen metsäjohtajana Lahdesta käsin. Vapaa-ajallaan Rakemaa harrastaa kuvataiteita ja retkeilyä.